高度重视民生问题，建立健全社会保障体系，是构建和谐社会、实现经济社会协调发展的必然要求。县政协社会主义新农村建设第三调研小组，从6月中旬开始，深入云和镇、安溪乡、民政、人劳社保等乡镇和部门，就农村社会保障事业投入、农村最低生活保障、新型农村合作医疗等问题开展调研，梳理问题和意见，提出对策和建议，以期更好地发展我县农村社会保障事业，进一步提升农民福利水平。

一、我县农村社会保障事业存在的主要问题

（一）农村最低生活保障制度实施中存在的问题

1、低保家庭经济估算难，保障对象确认难。根据《浙江省最低生活保障办法》的规定，家庭收入是指共同生活的家庭成员的全部货币收入和实物收入，包括工资收入、财产性收入、转移性收入，法定赡养人、抚养人应付的赡养费、抚养费等收入及其他收入等。在实际操作过程中，农民的家庭收入难以准确估算。如隐性就业和收入，一是大部分进城务工农民未经备案或登记，统计相对困难；二是部分农民素质偏低，对低保金持“不要白不要”的心理，有些人通过欺骗等手段获取低保金；三是乡（镇）、民政部门调查核实工作不到位，情况掌握不实。少数与子女分户的老年人，以子女无经济能力或子女不赡养为由申请低保，增加了低保核实工作的难度。目前，虽然我县农村低保总体上实现了应保尽保，但仍有部分家庭年人均收入在1000—1500元上下，处于保障线边沿，成为农村潜在低保对象。

2、低保审批过程中监管难，实现公开、公平、公正尚有难度。人情低保仍存在，少数家庭因出现医疗、住房、教育等巨大开支导致生活暂时困难，容易博得群众同情，而获得低保金。少数村干部凭借血缘、亲缘、地缘、利益交换关系优亲厚友，照顾“身边人”，违反公开、公正、公平的原则。虽然低保审批要经过公示并征求群众意见，但由于部分群众的民主意识不够强，没有参与村级事务管理的自觉性，不能真实、及时反映个人意见。

3、对低保对象落实相应优惠政策还有一定困难。根据“国家保障与社会帮扶相结合的原则”，对最低生活保障家庭给予相应的优惠照顾。低保对象凭民政部门核发的《最低生活保障救济证》就可享受廉租房、医疗救助、教育、水费、电费及法律援助方面的优惠政策，但由于各相关部门衔接不到位，使优惠政策不能及时落到实处。

4、县、乡（镇）两级低保工作机构、人员与经费严重不足。我县农村困难群众多，工作难度大，而县、乡（镇）两级没有专职低保工作人员，由于编制少，县民政局至今未设置低保股。大部分乡（镇）民政办、劳动保障救济工作站只有一名工作人员，同时肩负乡（镇）其它工作。机构设置不合理，人员、经费紧张，对低保对象的调查审核工作难以开展。

（二）新型农村合作医疗制度实施中存在的问题

1、缺乏长期有效的筹资机制。对农医保基金的收缴，目前一般采取进村入户上门收缴的方式，工作量大，筹资成本高，且容易造成遗漏。

2、筹资水平比较低。我县的筹资标准，2005年40元/人，2006年52元/人，2007年60元/人，刚达到全省最低标准。新农医基金增幅小，而医疗收费不断提高，基金赤字风险加大。同时，财政投入比例低，难以扩大受益面。

3、农村基层卫生机构不能满足农民的医疗需求。虽然我县新农医的政策规定，在乡镇卫生院住院报销是零起付线，但由于乡镇卫生院的技术人才缺乏，医疗服务水平不能满足农民的医疗需求，报销群体中至今还没有一个农民是在乡镇卫生院住院治疗的。

（三）农村社会养老保险制度实施中存在的问题

1、保障水平较低，无法保障参保人员的晚年生活。根据《云和县农村社会养老保险实施办法（试行）》规定，我县农村社会养老保险缴费标准为每人每年20元起缴，上不封顶。参保人年满60周岁后，按月或按季领取养老保险金。农保基金通过银行定期存款保值增值，并根据存款利率调整参保人员领取养老保险金的标准。目前，全县参保人数为18928人，其中286人符合条件可按月领取0.24—20元不等的养老金，平均年待遇仅为22.90元，根本起不到保障的作用。

2、政策出台、制度建设滞后。目前，省劳动和社会保障厅并未出台相关的政策标准，为维护农保政策和业务的稳定性、连续性和农村社会稳定发展，我县农保工作实行不宣传、不发动，上门参保不中止的办法。由于缴费起点低、待遇标准低，我县农村社会养老保险已没有新保及续保人员，处于停滞状态。

（四）被征地农民基本生活保障制度实施中存在的问题

我县被征地农民基本生活保障制度于2004年11月开展试点工作，从2005年起铺开，覆盖面逐步扩大，越来越多的被征地农民享受到了保障待遇，但也存在以下问题：

1、参保率不高。截止2007年7月底，共有云和镇勤俭、巧云等14个村和赤石乡临海垟、垟田等4个村，应参保人员5342人（实际被征地农民），实际参保的只有3088人，参保率仅为57.81%。许多家庭在土地被征用后，主要是靠征地补偿款维持生计，由于没有固定经济收入，又没有参加被征地农民基本生活保障，征地补偿款用完后，生活失去保障，致使部分被征地农民返贫，从而产生一系列社会问题。

2、待遇偏低，被征地农民的养老问题没有得到根本保障。我县被征地农民基本生活保障工作的一个显著的特点是低档次参保偏多、待遇偏低。保障待遇分为 90、 130、 170、 210元/月四档。已参保的3088人中，参保一档2681人、二档109人、三档53人、四档245人。参保一、二档的共计2790人，占总参保人数的90.35%，符合享受待遇条件的有1302人，但基本生活保障待遇与我县目前每月216元的城镇居民最低生活保障标准之间存在较大差距。

3、参保人员年龄结构不合理，专项基金风险压力大。我县被征地农民基本生活保障工作的另一个显著的特点是中老年参保人员偏多，年龄结构不合理。统计发现，已参保的2190人中，51-60岁人数最多，50周岁以下和60周岁以上的逐渐减少， 50周岁以上的有2577人，占了总参保人员的83.45%，多数年轻人尚未纳入保障范围。从长远看，这将弱化保障基金的调剂功能，增加专项基金支付压力。

4、政府出资部分到位不及时，专项基金缺口较大。按目前已参保的人数测算，到2007年7月底，我县被征地农民基本生活保障基金专户收入应为5685.84万元，其中：个人、集体缴纳2360.59万元，政府出资3325.25万元（实际出资仅为876万元，尚有2449.25万元未到位）；已支付保障待遇370.64万元，基金帐户实际结余2898.89万元（含利息收入）。由于政府出资到位不及时，加上没有按规定在土地出让金中提取被征地农民基本生活保障风险准备金，当前我县被征地农民基本生活保障基金专户的支付压力较大。

（五）农村五保对象集中供养实施中存在的问题

1、资金缺乏。我县是经济欠发达县，地方财政困难，乡镇财政主要靠县财政拨款，大部分村的集体经济是“空壳子”，给农村五保供养工作带来了压力。特别是大病医疗，目前完全由县“城乡困难人员医疗救助经费”支出，若不加控制，势必超出救助能力。

2、部分五保对象不愿参加集中供养。有的老人长年居住在高山地区，对政府每月发放的分散供养补助资金（130元）感到满足，安于现状，不愿到供养点集中供养。

3、敬老院管理中存在的问题。集中供养的孤寡老人群体，思想观念和生活习惯都较为特殊。敬老院管理工作大部分由乡镇机关人员承担，工作人员不足10:1的配备要求，管理经验不足，部分工作人员存在麻痹大意、随便应付的态度。

二、关于进一步发展我县农村社会保障事业的对策和建议

坚持广覆盖、保基本、分层次、可持续的基本思路，健全和完善以最低生活保障制度为基础，以养老、医疗等专项救助为支撑，以社会帮扶、慈善救济为补充，覆盖城乡的新型社会救助保障体制，深化分层分类救助办法，针对农村困难群众实际困难程度和具体致贫致困原因，实行针对性救助，健全保障制度，依法依规推进和完善农村社会保障工作，努力实现动态管理下的应保尽保、应补尽补，稳步提高农村社会保障水平。

（一）关于加强和规范农村最低生活保障工作的建议

1、逐步规范计算口径。在家庭收入的具体计算上，应本着宜粗不宜细的原则，根据当地一定时期内农产品的交易价计算出农产品的单价，按农业部门提供的亩产一般经验值下限，匡算基本收入，再扣除生产必要费用，得出其纯收入，对保障对象中的患有重大病症或长期患病的病人家庭，应对其家庭每年支付的重大疾病医疗费用作适当扣除。

2、切实规范农村低保对象准入和退出机制。乡（镇）应建立和完善农村贫困家庭情况备案制度，加强农村低保档案建设，建立贫困对象工作台帐，实行动态管理，制定农村低保对象准入和退出机制，确保农村低保工作持续、正常、高效运行。

3、切实落实好低保工作机构、人员和经费。县民政局应设置城乡低保股，配备2—3名工作人员，乡（镇）政府配备1—2名专（兼）职工作人员，建立经费保障机制，做到有机构、有人员、有经费，使低保工作能正常运转、健康发展。

（二）关于完善新型农村合作医疗制度的建议

1、进一步加大政策宣传力度。新型农村合作医疗是一项新兴事业，政策制度处于不断完善健全阶段，加强宣传力度，使其家喻户晓显得尤为重要。最近，县政府对原《云和县新型农村合作医疗制度实施办法》进行了调整和完善。扩大了门诊优惠范围；调整了住院报销比例；简化了转院手续；扩大了受益面等。对此，应通过各类媒体及宣传栏，及时公布有关“新农医”的政策和信息。同时，农医保各定点医疗机构也要加强政策宣传，逐步提高农民对“新农医”政策的知晓率，引导农民自觉自愿参加新农医。

2、重视建章立制，实施严格监管。一是建立乡镇行为监管制度。严格执行省政府“农民个人缴费部分不得由政府、集体垫资代缴”的要求，防止乡镇借资、垫资、挪用专项基金，化解债务风险。加强对乡镇收缴基金的管理，实行“规定时间、规定金额”的双限上缴制度，杜绝农民参合基金滞留帐外。二是建立医疗机构服务行为规范。对参合农民医疗费用实行总量控制，对平均住院费用、门诊平均处方值以及均次费用与上年度相比的增长幅度作出科学合理的规定；严格控制多联用药，对部分医用卫生材料实行最高限价，违规超标费用除由医院承担外，还应予以处罚；制定参合农民权益保护措施，凡因病情需要实施规定项目范围之外的诊疗或使用目录外药品，医疗机构必须履行告知义务，征得患者或家属同意并签字，不然，其费用由医院自行承担。三是加大对年度结余率的控制。合理确定农村合作医疗基金支付的范围、标准和额度，防止新农医基金超支或过多结余。四是建立严格监管制度，如反馈制度、公示制度、通报制度和整改措施。

3、提高财政补助额度，探索缴费长效机制。要逐年加大地方财政投入，并争取省财政加大补助力度，鼓励社会力量支持农村合作医疗事业。省、县共同努力提高筹资和保障水平，不断增强“新农医”动力和活力。要严格实行收支两条线，做到专款专用，加强基金监控和内部管理，确保基金安全运行。与此同时，要着力改变逐户收取的“分散式”模式，可借鉴采用农村信用社签约代扣、电费代扣等方式。在缴费金额相应提高的基础上，可以逐步提高报销比例和补助标准。

4、提高医疗水平，改变服务模式。一方面，加强对定点医疗机构监管，通过定期、不定期的检查和医疗费用审核等方式，促使定点医疗机构做好服务工作，向农民提供合理、有效、质优、价廉的医疗服务。另一方面，要加强乡镇卫生院建设，提高乡村医疗服务能力和水平。科学规划农村卫生机构布点，形成以县级卫生机构为指导，乡镇卫生机构为基础，村卫生室为补充的服务体系，在优化布局、整合资源的基础上，进一步明确乡镇卫生院定位。加大乡镇卫生院内涵建设，培养一支业务精、懂管理、素质优良的乡镇卫生院长队伍，加大市、县医疗资源反哺乡镇的力度，通过下派挂职、上挂培训、对口联系等方式提高乡镇医疗队伍的业务水平，造就一支适应“新农医”需要，达到全科医生基本要求的乡镇医疗队伍。要转变乡镇卫生服务模式，实行“上门服务，预约服务，随访服务，随时服务”。同时，要加大对乡镇卫生院硬件设施的投入，逐步将乡镇卫生院改造成社区卫生服务中心，改变乡镇卫生院医疗设备陈旧、缺乏状况。

（三）关于完善农村社会养老保险工作的建议

1、因地制宜，强调自愿，有效保障“农保”制度持续发展。推行农村养老保险工作要充分考虑当地经济社会发展程度和各方承受能力等因素，在确保个人缴得起、村集体经济能接受、政府财政能承受的基础上，确定相适应的缴费标准和待遇水平，并建立缴费、待遇增长调整机制。同时，要尊重农民意愿，坚持自愿参加的原则，通过政府督促引导、制度吸引和宣传教育，动员、鼓励农民自愿参加农村养老保险。

2、严格管理，强化约束，建立健全“农保”基金管理和监督机制。农村养老保险基金要纳入财政专户管理，专款专用。建立健全农村养老保险基金的预决算制度、支付预警报告制度、财务会计制度和内部审核制度。切实搞好农村养老保险基金管理，强化约束监督机制，审计部门要定期对基金筹集、使用和管理情况进行审计，确保农村养老保险基金的正常使用与安全。

3、慎重考虑，妥善处理，解决相关制度衔接等问题。要研究解决好农村养老保险与现行职工基本养老保险政策的衔接问题，处理好与被征地农民基本生活保障制度的协调问题。

（四）关于完善被征地农民基本生活保障工作的建议

1、适当调整缴费标准和待遇水平。根据省政府《关于深化完善被征地农民社会保障工作的通知》）和《云和县被征地农民基本生活保障暂行办法》精神，结合我县城镇居民最低生活保障水平的调整时间和调整比例，适当调整被征地农民基本生活保障缴费标准和待遇水平，保障被征地农民老年生活需要。

2、扩大筹资渠道。确保被征地农民基本生活保障基金中政府出资部分能及时到位，借以提高基金专户的支付能力，减少财政兜底压力。

3、建立风险准备金。根据《浙江省人民政府关于加强和改进土地征用工作的通知》等文件精神，及时建立征地调节资金和被征地农民基本生活保障风险准备金，用于应对被征地农民基本生活保障基金未来的支付压力和缓解政府财政今后的支付压力。

4、研究长效机制。探索一条适合我县实际的，将被征地农民基本生活保障、农村养老保险、城镇职工养老保险相结合的社会保障之路，为解决广大农民养老问题提供根本的制度保障。

（五）关于完善农村五保对象集中供养工作的建议

1、建立长效机制，把集中供养的“住、养、医、管、”等工作落到实处。要着眼长远，适度超前，改善敬老院硬件设施，健全功能。完善医务、学习、娱乐、健身等配套设施，为供养对象提供多方面的服务。同时在敬老院的周围规划必要的生产用地和生产用房。合理定位、多方筹资是做好集中供养的根本保障。要形成社会合力办敬老院的良好机制，进一步提高供养水平。

2、加强队伍建设，开展业务培训。定期举办业务培训，提高管理人员的工作能力，实现管理人性化，体现人文化关怀，促使进一步做好集中供养工作。

3、逐步实现农村敬老院向供养与寄养型的过渡。目前，我县各敬老院床位数、建设面积都还有宽余，可以考虑在保证五保对象集中供养的前提下，吸收农村部分“空巢”家庭老年人寄养到敬老院，收取一定的费用，作为敬老院经费来源补充，同时也解决了部分农村青壮年外出打工难以照料长辈的后顾之忧。从而逐步实现农村敬老院由单一供养型向供养与寄养型的过渡，促进农村养老事业发展。

联系领导：黄文伟

调研组成员：吴细信、曾观明、林伟军、胡云英、吴翠仙